Muitas
pessoas têm alertado para os perigos ocultos no projeto de lei em tramitação no
Congresso chamado de Marco Civil da Internet (Projeto de
Lei nº 2.126 de 2011) -- que está na iminência de ser votado pela Câmara
dos Deputados --, especialmente no que diz respeito às ameaças reais de
cerceamento da liberdade de expressão.
No
entanto, uma questão não menos controversa e bastante perigosa para o futuro da
Internet é a chamada 'neutralidade de rede', ou Internet aberta. O próprio relator do projeto, Dep. Alessandro
Molon (PT-RJ), afirma que a neutralidade de rede é "o coração do Projeto de
Lei".
Diante
disso, este texto tem por objetivo (i) apresentar de forma simplificada os
fenômenos concretos decorrentes da ideia de neutralidade de rede, (ii) expor os
efeitos nocivos decorrentes de sua implementação compulsória pelo estado e
(iii) tecer comentários acerca da proposta de Marco Civil da Internet.
Antes
de explorar as redes de dados em si, permita-me recorrer a um exemplo que nos
ajudará mais adiante. Suponha uma
auto-estrada puramente privada, sem nenhum tipo de regulação estatal ou barreira
à entrada de novos concorrentes. São
três faixas em cada sentido, ligando duas grandes cidades. O proprietário dessa estrada pode extrair
lucros de diversas formas: cobrando pedágio, alugando ou vendendo terrenos
marginais, permitindo placas de publicidade. Qualquer que seja a forma de obtenção de
receitas, quanto mais veículos trafegarem por sua rodovia, maior será o fluxo
de caixa gerado por cada uma das alternativas acima. Como se trata de uma
auto-estrada, a velocidade de tráfego é importante para os consumidores.
O
proprietário da estrada pode adotar diferentes soluções de gestão de tráfego,
tais como: qualquer veículo pode trafegar por qualquer faixa; caminhões só
podem trafegar nas duas faixas à direita; cobrança diferenciada de pedágio
conforme o veículo e o horário. Pode
inclusive não cobrar nada de nenhum veículo, e não praticar qualquer política
de gestão de tráfego.
Eventualmente,
uma transportadora de grande porte, que utilizasse o trecho com frequência,
poderia celebrar um contrato diferenciado com a auto-estrada. Seus caminhões poderiam trafegar por qualquer
faixa, a qualquer hora do dia, com pedágio livre, mediante, por exemplo, o
pagamento de um determinado valor mensal. Carros de passeio poderiam ter passagem livre
pelo pedágio, desde que instalassem sensores e o pagamento fosse feito por meio
de fatura mensal (como já acontece em muitas concessões de estradas no Brasil).
Enfim,
o fato de a estrada ser uma propriedade privada permite que os gestores tenham
liberdade para gerenciá-la da melhor forma possível.
O
arranjo descrito no exemplo acima não aparenta problemas. O proprietário voltado para o lucro está
interessado em prover mais capacidade
de tráfego, e não menos. Como os
usuários financiam direta ou indiretamente o serviço oferecido, é natural que
os lucros sejam reinvestidos para a conservação do pavimento e para a expansão
da capacidade de tráfego, não havendo, portanto, conflito entre os consumidores
e o provedor da infra-estrutura. Contratos
diferenciados podem ser celebrados com usuários diferenciados, algo muito
corriqueiro em qualquer ramo de negócio. Mais ainda: ao contrário do que se pode
imaginar, a empresa em questão não
está livre para cobrar preços absolutamente impeditivos e "fazer o que ela
quiser". O fato de não haver
qualquer restrição à entrada de novos concorrentes (outras rodovias, trens,
dutos etc.) pressiona a mesma a fornecer serviços de qualidade e a preços
competitivos (se é que será cobrado algum valor pelo tráfego).
Os
ensinamentos fornecidos
pela Escola Austríaca acerca do processo de mercado mostram que não há melhor
controle do "poder de mercado" e das "práticas
anti-competitivas" do que a livre concorrência.
As
redes de dados -- que num passado não muito distante prestavam outros serviços,
como telefonia fixa, celular e TV por assinatura -- não se diferenciam em
essência do exemplo descrito acima, por mais complexo que seja o aparato
técnico presente nas telecomunicações. Elas
são as rodovias. Os provedores de
conteúdo -- ou geradores de tráfego -- são sites, aplicativos, data-centers, serviços de video on demand, video streaming, voz sobre IP etc. Podem ser comparados com os
veículos que trafegam pelas estradas.
Por
fim, temos os consumidores finais, presentes em qualquer setor da economia. Os indivíduos que trafegam pelas rodovias e
que consomem os produtos que circularam por elas são análogos aos que leem
notícias nos jornais eletrônicos, mandam e recebem e-mails, assistem a vídeos
no celular ou em casa.
Com
esse esquema em mente, podemos voltar para a questão da neutralidade de rede,
ou, como preferem outros, da Internet aberta. Pode-se definir uma rede neutra como aquela em
que não há qualquer discriminação de tráfego com base em aspectos comerciais,
técnicos ou de conteúdo. Em outras
palavras, uma situação em que nenhum bit deve ter prioridade sobre outro. Em termos de engenharia este é um caso muito
particular de arquitetura e gestão de rede.
Os
defensores da imposição da neutralidade de rede por meio de legislação estatal
argumentam que esse é o único arranjo que permite a livre circulação de
informações e a efetiva liberdade de escolha por parte dos usuários finais. Ainda, sustentam que caso as empresas de
infra-estrutura operem sem qualquer tipo de restrição, estas usarão todo seu
"poder de mercado" para escolher qual tipo de conteúdo pode trafegar, para privilegiar
os produtores de conteúdo ligados aos seus grupos econômicos e para dificultar
a operação de pequenos geradores de tráfego.
Em
um recente
artigo publicado na Folha de S. Paulo, o Dep. Alessandro Molon (PT-RJ)
apresenta sua defesa para a neutralidade de rede. Segundo Molon, as empresas provedoras
forçariam os consumidores a ter um contrato para e-mails, outro para vídeos,
outro para redes sociais e assim por diante, cobrando preços cada vez mais
caros, claro.
Evidentemente
que sob um regime de livre competição, de respeito à propriedade privada e de
liberdade de gestão empresarial esses temores não passariam de retórica
política. Quando os consumidores
contratam um serviço de banda larga, eles querem ter acesso à Internet como um
todo, e não a aplicações específicas, escolhidas pelas empresas. Caso a prestadora com a qual está vinculado
passe a praticar qualquer tipo de compartimentalização, restrição, boicote ou
censura, rapidamente isso seria percebido, o que geraria ampla insatisfação
entre os clientes. A própria tendência a
consumir os serviços de telecomunicações em formato de "combos" mostra como o
mercado tem caminhado no sentido de simplificar e agrupar os contratos com os
consumidores, ou seja, na direção contrária à apontada pelo deputado no artigo.
Reiterando,
a não existência de qualquer tipo de barreira governamental para a construção e
gestão de novas redes é crucial para a mitigação dos comportamentos contrários
aos desejos dos consumidores. Se existem
indícios (os quais eu desconheço) do cenário tenebroso descrito pelo deputado,
sua ocorrência se deve às restrições à concorrência e ao nada atrativo ambiente
de negócios existente no Brasil.
Por
outro lado, a imposição governamental da rede neutra implicaria uma série de
consequências, a maioria delas não premeditada ou não esclarecida pelos
proponentes. E seria assim porque as
propostas de neutralidade padecem de uma espécie de "falácia do nirvana": a
ideia é definida em termos utópicos, algo como "todos os bits devem trafegar
livremente por todas as redes, sem qualquer tipo de gerenciamento de tráfego". Os desvios entre a realidade -- sempre imperfeita
-- e o nirvana cibernético sonhado pelos partidários da Internet aberta serão
usados como justificativa para as devidas "correções das falhas". Qualquer
semelhança com a enganosa
ideia de 'concorrência perfeita' não é mera coincidência.
A
seguir, comento as três principais consequências nocivas decorrentes de leis
que imponham a neutralidade das redes. Antes, porém, peço licença para
transcrever todo o artigo do Projeto de Lei do Marco Civil da Internet que trata
da neutralidade de rede.
Art. 9º O responsável
pela transmissão, comutação ou roteamento tem o dever de tratar de forma
isonômica quaisquer pacotes de dados, sem distinção por conteúdo, origem e
destino, serviço, terminal ou aplicação.
§ 1º A discriminação
ou degradação do tráfego será regulamentada por Decreto e somente poderá
decorrer de:
I – requisitos
técnicos indispensáveis à prestação adequada dos serviços e aplicações; e
II – priorização a
serviços de emergência.
§ 2º Na hipótese de
discriminação ou degradação do tráfego prevista no § 1º, o responsável
mencionado no caput deve:
I – abster-se de
causar dano aos usuários, na forma do art. 927 do Código Civil;
II – agir com
proporcionalidade, transparência e isonomia;
III – informar
previamente de modo transparente, claro e suficientemente descritivo aos seus
usuários sobre as práticas de gerenciamento e mitigação de tráfego adotadas,
inclusive as relacionadas à segurança da rede; e
IV– oferecer serviços
em condições comerciais não discriminatórias e abster-se de praticar condutas
anticoncorrenciais.
§ 3º Na provisão de
conexão à Internet, onerosa ou gratuita, bem como na transmissão, comutação ou
roteamento, é vedado bloquear, monitorar, filtrar ou analisar o conteúdo dos
pacotes de dados, respeitado o disposto neste artigo.
Primeiro,
redes de dados são muito mais complexas que estradas. Backbones, satélites, cabos submarinos
intercontinentais, roteadores, pontos de troca de tráfego, linhas dedicadas,
redes de acesso, data-centers,
centros de monitoramento e vários outros componentes são mantidos em
funcionamento pelo estado-da-arte em termos de engenharia. Os investimentos em equipamentos cada vez mais
especializados, o aumento da capacidade de tráfego, o treinamento e a
contratação de mão-de-obra altamente qualificada crescem ano após ano. Nesse
contexto, a própria definição do que efetivamente é uma rede "neutra" já se
apresenta como um desafio ao intelecto humano. Este vídeo ilustra bem a
questão.
O
que aconteceria é o estabelecimento de normas altamente detalhistas, que
necessariamente abordariam as minúcias técnicas do negócio. Um considerável contingente de burocratas
seria designado para definir os conceitos e certificar quais redes são e quais
não são neutras. Leiam o § 1º e fiquem à
vontade para imaginar o que poderia sair de um decreto presidencial
regulamentando o tráfego da Internet.
Ademais,
o que vem a ser "indispensável", "agir com proporcionalidade", "abster-se de
praticar condutas anticoncorrenciais"? Prato
cheio para a promulgação de mais algumas centenas de leis, decretos,
regulamentos e contendas judiciais. De
todo modo, dado o caráter estático de qualquer aparato legal, o progresso
tecnológico ficaria numa zona cinzenta, entre a legalidade e a ilegalidade. O processo de mercado no setor mais dinâmico
da economia seria fatalmente prejudicado.
Segundo,
como foi dito anteriormente, uma rede neutra, na qual o tráfego não sofre
nenhum tipo de controle, perfaz um caso particular de arquitetura e gestão. Como qualquer tipo de negócio, há infinitas
outras formas de se gerir uma rede de dados. Uma lei que obrigue a neutralidade implicaria uma
"estatização branca" das empresas provedoras de rede. Para não deixar dúvida, o Projeto de Lei chega
a incluir a "finalidade social da rede" (Art. 1º, inciso VI), o que
explicitamente representa um cheque em branco nas mãos do estado. Toda e qualquer intervenção, incluindo a
própria encampação das firmas, poderia ser justificada com base nesse absurdo
jurídico. Nem precisamos nos aprofundar
nos efeitos desastrosos que tal medida acarretaria. De pronto haveria uma retração nos
investimentos no setor em decorrência da ausência de garantias acerca da propriedade
privada. E em função da crescente
demanda e da implacável necessidade de aumento de capacidade, em pouco tempo os
consumidores notariam a degradação da qualidade dos serviços.
Vale
mencionar o irresistível impulso ao riso provocado pelo Art. 3º, Inciso VIII. Somos informados que um dos princípios da
Internet no Brasil é a 'liberdade de modelos de negócios', desde que os negócios
não conflitem com o estabelecido na lei, a qual, se considerada ao pé da letra,
só permite um único modelo de negócio. Eis
aí mais um importantíssimo ponto sobre os qual os legisladores e juízes teriam de
se debruçar: definir o que é 'liberdade de modelo de negócio'.
Terceiro,
uma vez imposta a neutralidade das redes, as grandes empresas estabelecidas
pressionariam para que as diferentes interpretações convergissem para o
interesse particular de seus negócios. Em
qualquer setor da economia, grandes companhias são capazes de suportar melhor as
exigências legais, seja em termos de custos de adaptação técnica, seja em
termos de contratação de lobistas e de
gastos com publicidade para compensar eventuais danos a marca. O mesmo não acontece com empresas de pequeno
porte, para as quais cada centavo conta e a gestão diferenciada é na maioria
das vezes a razão de seu sucesso. Esse é o caráter protecionista de qualquer
regulamentação imposta pelo governo: ela protege as empresas estabelecidas e as
blinda de qualquer concorrência efetiva e potencial.
Por
exemplo, uma nova companhia poderia decidir atender a um determinado nicho de
consumidores, com perfil de uso da rede mais ou menos específico. Facilmente essa conduta seria interpretada
como contrária ao "princípio" da neutralidade de rede. O Art. 9º permite qualquer tipo de
interpretação acerca da diferenciação dos serviços oferecidos aos consumidores.
Isso é um terreno fértil para a
judicialização e a burocratização das relações de mercado, que antes aconteciam
de maneira contratual e orientada pelo sistema de preços.
Em
suma, a bem-intencionada proposta de "abertura" da Internet na verdade
provocaria a redução da concorrência, o que não tardaria a prejudicar os
consumidores.
Um
recente
acordo entre Netflix e Comcast, a maior operadora de TV a cabo e de serviço
de acesso à Internet dos EUA, chamou a atenção daqueles que acompanham o
assunto. No segundo semestre de 2013, os
clientes da Comcast relataram certas dificuldades para começar a assistir aos
vídeos da Netflix. Claramente a Comcast
estava gerindo sua rede, restringindo a banda para a Netflix. Nada mais natural para um serviço que
corresponde a 31,6% de todo o tráfego da Internet nos EUA no horário de pico,
segundo relatório Global
Internet Phenomena. O acordo no qual a Netflix remunerará a Comcast
atende aos interesses das duas empresas: a empresa de filmes não quer perder
seus clientes para os concorrentes, e a Comcast não quer ser reconhecida como
uma rede lenta, em que os vídeos da Netflix e outros provedores de conteúdo não
funcionam direito, o que também provocaria uma fuga de consumidores. Os usuários finais saem ganhando sem pagar um
centavo a mais, e novos investimentos em aumento de capacidade de tráfego podem
ser feitos, uma vez que foi dada a sinalização de que os geradores de alto
tráfego pagarão aos detentores da rede para manter sua qualidade.
Uma
lei de rede neutra, aplicada na sua totalidade, impediria tal contrato, bem
como a própria alocação de banda feita pela Comcast. Os investimentos em aumento de capacidade
seriam desestimulados, ou seu financiamento cairia diretamente sobre os ombros
dos consumidores, por meio de preços maiores pelo acesso. O crescimento de um determinado serviço, como video streaming, seria algo ameaçador
para a percepção e qualidade de toda a rede. Reiterando o que foi dito acima,
seriam deflagradas intermináveis batalhas judiciais envolvendo todos os agentes
desse mercado.
No
Brasil, temos o caso da operadora de telefonia móvel Claro. Ela oferece gratuitamente a seus clientes
acesso às redes sociais Facebook e Twitter. Desconheço os detalhes do negócio, mas é muito
provável que as duas redes sociais remuneram a empresa de telefonia para
compensar a gratuidade percebida pelos consumidores. Aprovada a rede neutra, a Claro não poderia
continuar com tal prática, uma vez que sua rede não é "neutra" com relação a
outras redes sociais. Ou a gratuidade é
para todas ou que se faça a cobrança de forma igualitária. A diferenciação, um dos mais usuais mecanismos
de concorrência, seria virtualmente proibida.
Em
qualquer arranjo, o aparato estatal, na condição atual de supremo mediador dos
conflitos, na prática assumiria o controle dos negócios, inclusive da
circulação do conteúdo. Pior: impedida a
livre celebração de contratos, o sistema de preços e os incentivos não trariam
as informações necessárias para o bom funcionamento daquele que provavelmente é
o mais complexo arranjo já produzido pela ação humana: a Internet.
Concluindo,
não restam dúvidas de que a ideia de rede neutra representa uma grave ameaça ao
futuro da Internet, seja nos aspectos tecnológicos, empresariais ou de
liberdade de fluxo de informações. Sua
aprovação representaria o início de uma espiral intervencionista: as primeiras
interferências gerariam distúrbios no setor, o que seria usado como
justificativa para mais e mais intervenções. Pouco impacto seria percebido no curto prazo,
mas no médio e longo prazo seriam inevitáveis a redução dos investimentos e o
aumento da insatisfação dos consumidores. Veríamos o surgimento de uma pletora de leis
definindo parâmetros técnicos, de qualidade, de atendimento e de conteúdo
nacional mínimo, mais ou menos como já acontece com os serviços tradicionais de
telecomunicações.
O
estado se transformaria paulatinamente no ente central de todo o setor, do
provedor de rede ao consumidor final, passando pelos geradores de conteúdo e
fabricantes de equipamentos. Isso
afetaria o sistema de preços e prejudicaria o cálculo econômico dos agentes
privados, o que seria a própria pavimentação do caminho para o caos nas redes.
Hoje,
se considerarmos as definições postas pelos defensores da Internet aberta, as
redes não são neutras. Dito de outra
forma, mesmo com toda regulamentação sobre os serviços tradicionais de
telecomunicações, as empresas de infra-estrutura gozam de certa liberdade para
gerir suas redes, celebrar contratos diferenciados, inovar. O mesmo acontece com os serviços prestados
sobre as redes. Os temores de que as
companhias farão controle de conteúdo, de que usarão seu "poder de mercado"
contra os consumidores e de que a liberdade de expressão na Internet corre
perigo sob o atual arranjo não passam de discurso político.
Todas
essas ameaças são afastadas com mais respeito à propriedade privada e mais
liberdade empresarial, não com menos. Se
os digníssimos congressistas de Brasília estiverem realmente preocupados com a
liberdade, com a privacidade e com o desenvolvimento da Internet no Brasil, o
melhor que eles podem fazer é rechaçar por completo qualquer proposta de Marco
Civil.
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Leia também: Marco Civil da Internet: cada vez mais contra